２３日正式公布的《全国土地利用总体规划纲要（２００６－２０２０年）》提出，本世纪头２０年，是中国经济社会发展的重要战略机遇期，也是资源环境约束加剧的矛盾凸显期。中国农用地特别是耕地保护的形势日趋严峻、建设用地供需矛盾更加突出等严峻形势。
　　到２０１０年和２０２０年，中国人口总量预期将分别达到１３.６亿和１４.５亿，２０３３年前后达到高峰值１５亿左右，为保障国家粮食安全，必须保有一定数量的耕地。同时，城镇化、工业化的推进将不可避免地占用部分耕地，现代农业发展和生态建设也需要调整一些耕地。
　　与此同时，目前我国正处于城镇化、工业化快速发展阶段，到２０１０年和２０２０年，城镇化率将分别达到４８％和５８％，城镇工矿用地需求量将在相当长时期内保持较高水平。推进城乡统筹和区域一体化发展，将拉动区域性基础设施用地进一步增长。建设社会主义新农村，还需要一定规模的新增建设用地周转支撑。
　　《纲要》也指出了解决中国土地利用问题的有利条件。中国建设用地利用总体粗放，节约集约利用空间较大，为统筹保障科学发展与保护耕地资源提供了基础条件。从国际背|　　《纲要》提出，目前中国人地关系紧张的基本格局没有改变，土地利用和管理面临人均耕地少、优质耕地少、后备耕地资源少等突出问题。
　　人均耕地少、优质耕地少、后备耕地资源少。２００５年全国人均耕地１.４亩，不到世界平均水平的４０％。优质耕地只占全部耕地的１／３。耕地后备资源潜力１３３３万公顷（２亿亩）左右，６０％以上分布在水源不足和生态脆弱地区，开发利用的制约因素较多。
　　优质耕地减少和工业用地增长过快。１９９７－２００５年，全国灌溉水田和水浇地分别减少９３.１３万公顷（１３９７万亩）和２９.３万公顷（４４９万亩），而同期补充的耕地有排灌设施的比例不足４０％。
　　建设用地粗放浪费较为突出。据调查，全国城镇规划范围内共有闲置、空闲和批而未供的土地近２６.６７万公顷（４００万亩）。全国工业项目用地容积率０.３－０.６，工业用地平均产出率远低于发达国家水平。
　　局部地区土地退化和破坏严重。２００５年全国水土流失面积达３５６００万公顷，退化、沙化、碱化草地面积达１３５００万公顷。
　　违规违法用地现象屡禁不止。２００７年开展的全国土地执法“百日行动”清查结果显示，全国“以租代征”涉及用地２.２０万公顷（３３万亩），违规新设和扩大各类开发区涉及用地６.０７万公顷（９１万亩），未批先用涉及土地面积１５万公顷（２２５万亩）。