伴随着招投标制度的诞生和发展，招标代理作为一个新兴的行业应运而生。自2000年开始，建设部对招标代理机构进行资格认定，从此以后，招标代理机构开始正式活跃在招投标市场上，并在招投标活动中发挥了积极的作用。随着我国社会主义市场经济的深入发展和招投标制度的不断健全，招标代理行业迅速蓬勃壮大，但不容忽视的也不断暴露出一些问题。本文结合招投标监管实践，就促进招标代理行业的健康持续发展，进一步推动招标投标工作的有序进行，提出一些探讨性的意见。

  一、招标代理机构的法律定位和本质特性

  《招标投标法》第十三条明确规定了招标代理机构是依法设立、从事招标代理业务并提供相关服务的社会中介组织，这是对招标代理机构性质的界定。社会中介组织，一般本身不从事生产经营活动和商品流通活动，而是为从事生产经营和商品流通活动的市场主体提供各种服务的组织。市场经济的发展，离不开社会中介组织，发达的市场中介组织也是市场成熟和市场经济发达的表现。招标代理机构主要从事招标代理业务，接受招标人的委托，以招标人的名义，为招标人择优选定承包商或供应商，并按国家规定向委托人收取服务费。

  招标代理机构的法律定位决定其在招投标市场活动中必须具备三个本质属性：一是独立性，招标代理机构是独立的法人，并取得招投标主管部门的资格认定，独立于政府和企业之外，是为市场主体提供招标服务的专业机构。招标代理机构是招标人与投标人之间的桥梁，也是政府管理招投标的纽带。二是公正性，招标代理是一项政策性很强的工作，工作中的规范化程度要求较高，在组织招标的过程中，招标代理机构不仅要接受委托人和投标人的监督，还要接受政府和社会的监督，其中，确保招标投标过程以及相关文件的合法性是招标代理机构的主要职责，也是招标代理机构在招标代理过程中为招标人服务的最核心、最基本的内容。三是专业性，招标需要专业化的运作、精细的策划和丰富的经验来保证其实施。在代理招标的过程中，招标代理机构利用自己掌握的知识、技术、信息优势为招标人提供咨询，规范招标行为，节省招标成本，提高招标质量。

  招标代理机构的三个属性是相互作用的，独立性决定公正性，并为公正性提供了前提和保证，而公正性则反映了独立性。可以说，独立性是招标代理机构的立身之本，公正性是其发展之源，而专业性则为其提供了根本保障。

  二、存在的主要问题及根本原因

  推行工程招标代理，对于规范建筑工程发承包，提高招标工作质量和效益，扩大招标覆盖面，促进建设市场公平竞争和健康发展有积极的意义。所以，国家在政策上积极鼓励和推行招标代理制度，同时，招标代理机构作为服务型的专业机构投资少，风险小，市场准入门槛较低，工程招标代理行业发展迅速，仅杭州就有70多家招标代理机构。随着规模的急剧膨胀和作用地位的不断提高，加上招标代理机构追求企业利润最大化的目的，同时政府也缺乏切实有效的监管手段，使得部分代理机构不是为政府所用，为市场所用，反而在一定程度上成为不法行为的代理，对招投标管理带来了负面影响，一定程度上违背了招标代理制度设计的初衷。
在激烈的市场竞争中，一些代理机构为获得代理业务，竞相压价，堤内损失堤外补，牺牲合法利润，追求非法利润。主要表现在：

  （一）中介不“中”。主要指招标代理机构不依法代理，过分迁就和迎合业主的要求，在项目招标时，招标代理机构利用所掌握的招投标知识，不惜钻空子，设门槛，做“裁缝”，当“说客”，达到招标人的特定要求。因此，假招标现象的存在也就不难理解了。更有甚者，有些招标代理机构自行牵线搭桥，为投标人围标串标充当“枪手”和“说客”，谋取非法暴利，完全丧失了独立性和公正性。

  （二）专业不“专”。招标代理制的兴起，正是基于社会化分工、招标工作规范和效率的市场需求，招标代理机构为招标人提供合法的、有价值的咨询服务，是招标代理机构的工作宗旨和价值所在。但现状是：一些招标代理人员的服务只在于“跑腿”，忽略了招标代理的咨询服务属性。部分代理人员根本不懂建设工程的基本知识，甚至招标程序都不熟悉，代理过程中出现许多常识性错误，编制招标文件或按《范本》一抄了之，或存在明显瑕疵和漏洞，降低了行业整体形象。实践中，经常会遇到由于招标文件编制存在缺陷或错误而导致招标投标过程不顺利的现象，或发生歧义，或产生投诉，甚至导致招标失败。

  （三）管理混乱。一些代理机构在申报资质时弄虚作假，承揽业务后靠临时班子干活，活散人走，代理业务后续服务无保障；一些代理单位到处设分支机构，只为“放羊” 收费，缺乏应有的管理；一些代理机构有多项资质，但不以此为业，出借资格证书或允许他人以本企业的名义承揽代理业务。如此疏于内部管理，甚至违法违规经营，必然造成招标质量低劣，致使投诉时有发生。

  三、意见和建议

  招标代理行业目前正处于发育期，行业的各种规则尚待建立和完善，纵观我国监理行业的发展过程，我们也可从中得到一些启示。本文针对招标代理行业前述的主要问题，从加强行业管理和促进行业自律两方面，提出相关的意见以供参考。

  （一）加强行业宏观调控，引导市场有序竞争。我国地域广阔，地区发展差别较大，杭州等沿海城市经济较为发达，招标代理机构资格认定的标准显得“门槛”较低。从行政许可的角度，对申请人提出的行政许可申请，只要符合条件，都应予以许可，这样就容易导致地区总量失控，从而带来市场竞争无序。建议在地区管理的范畴内，加强行业宏观调控，形成总量适度、规范有序的市场环境：

  1．市场准入增设“软指标”。地区行业主管部门在认定招标代理机构资格时，除按“硬”条件核定外，还应全盘考虑地区发展的整体情况，如果已出现总量过多过度竞争的局面，应该考虑增设“软”指标抬高“门槛”。如上海推出招标工程师的管理模式，增设专职从业人员的上岗条件，重点是对从业人员执业能力的认定，以此来落实宏观调控的管理思路和体现地区特色的差别化管理。

  2．建立必要的“清出”机制。落实宏观调控的管理思路，除了“堵”还要“出”，改变行业中只见新进者而鲜见退出者的现状，把挂靠、出卖资质和违法违规的腐败中介清除出局。建立可操作性的“清出”机制，将制度与企业的资质管理和从业人员的执业风险对应起来，如香港就有一个“认可人士”制度，对从业人员进行约束，其舞弊行为一旦被查实，除取消从业资格，承担法律责任外，今后的职业生涯会大受影响。按照目前代理机构资格“门槛”较低的情况，确实应该将个人执业风险机制作为清出制度的主要切入点。

  （二）打破现有竞争格局，引导市场有序竞争。

  招标代理市场上由于低层次竞争，代理机构靠拉关系、给业务“回扣”或恶性竞争等不正常手段招揽业务的现象，已不能仅仅依靠市场本身的调节功能，需要政府及时伸出“有形的手”积极引导，以避免行业整体步入恶性循环。可以在政府投资项目中试行招标方式，先行打破现有竞争格局，探索出完善的招标代理机构的评标办法；也可参考施工招标政府建立承包商名录的思路，建立政府投资项目招标代理机构名录，结合对招标代理机构的日常信用管理，动态考核信用等级，实行“宽管”或“严管”，供政府业主选择，在市场上起好示范引导作用。

  （三）建立招投标行业协会，加强行业自律。

  1．制订《行业自律公约》。建立行业自律机制，包括代理行为规范、服务行为规范、收费行为规范、纪律约束和惩戒措施等，通过《自律公约》对代理机构之间恶性压价，甚至免费代理等市场行为应该可以发挥积极的作用。

  2．加强理论研究。针对目前全国尚无统一的工程招标代理行业技术规范的情况，协会应加强理论研究，制订工程招标代理技术规程，让招标代理人员在代理过程中参照执行，不仅可大大缩短从业人员熟悉业务的时间，同时也能提高代理质量和效率。

  3．开展从业人员上岗培训。加强对工程招标代理人员的业务培训和职业道德教育，不断提高从业人员的总体素质，协会应在政府主管部门的指导下，建立工程招标代理机构从业人员上岗和继续教育机制，重点培训招投标法律法规，使从业人员知法、守法、用法；其次要结合招标工作实际，推进业务学习和探讨；还应加强从业人员的职业道德教育，以诚实信用和优质高效的服务来赢得招投标各方主体和社会的信赖和支持。