浙江“市管县”体制的兴衰

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　　浙江原只是东南沿海的一个资源小省，改革开放以来发展迅速，成为东南一颗灿烂的明珠。二十多年来，世界国民生产总值年均增长速度为3％，中国为9％，而浙江省为13.1％。浙江省实践的魅力和根基无疑离不开地方政府体制改革的作用。

　　1982年，为了打破城乡间的壁垒，推动城乡经济发展，中共中央以［1982］51号文件发出了改革地区体制、实行市领导县体制的通知，年末首先在江苏省试点，1983年开始在全国试行。浙江省是紧跟作为试点的江苏省进行改革的，在全国属于最早实行“市管县”体制的省之一。其第一批1983年改制，最晚的丽水市于2000年升格为地级市，至此全省11个市69个县普遍实行了“市管县”体制。关于实行“市管县”的目的，浙江省政府1983年颁发的第82号文件指出：“实行市领导县的目的，就是要更好地按客观经济规律办事……合理组织社会生产和流通，打破条块分割、城乡分割的局面，以城市为中心，建立起城乡一体的生产网络、流通网络、交通运输网络、科技文化和信息网络，为城乡经济的发展开拓更广阔的道路。”

　　但从20世纪80年代末开始，“市管县”的实质开始悄悄地发生变化，表现为：经济上，地级市和下属县之间的经济发展不再是“市带县”的关系，而呈现出一定的竞争关系，“市刮县”、“市卡县”的情况屡有发生；财政上，浙江省在1983年的改革中原本就保留了早先“市县分灶吃饭、各自对省负责”的财政制度，地级市对县没有财政管辖权；外贸和进出口方面，县和市也是各自独立的；人事管理权上，虽没有变化，但原本就处于部分“省管县”的状态；社会事务上，因为市管不到县的财政，也就是管不到县的各项社会事务，市对县的这方面的管理基本都属于指导性的，没有约束力。

　　90年代以后，浙江省委省政府一直试图通过对市县间经济管理权限分配的微调来解决“市管县”体制引起的问题，以适应县域经济快速发展的需求。“强县扩权”是90年代以来浙江省地方行政体制改革的一种趋势。

　　1992年，浙江省对13个经济发展较快的县市进行了扩权，内容主要是扩大建设、技术改造和外商投资项目的审批权，但当时阻力较大。

　　1997年，浙江省又允许萧山、余杭行使部分地级市的经济管理权限。

　　2002年8月17日，浙江省再次深化改革，省委办公厅下发了《中共浙江省委办公厅、浙江省人民政府办公厅关于扩大部分县市经济管理权限的通知》(浙委办［2002］40号文件)，把313项原本属于地级市的经济管理权限“空降”到了浙江省绍兴、萧山等20个经济发展势头迅猛的县级行政区头上。这313项权限涵盖了计划、经贸、外经贸、国土资源、交通、建设等12大类，几乎囊括了省市两级政府经济管理权限的所有方面。在经济上完全实现了“省管县”。

　　这三次调整在逐步扩大县权的同时，从根本上冲击了“市管县”体制。目前浙江省委政策研究室正在紧锣密鼓地准备着下一次扩权，扩权县的总数达到25个左右，扩权事项也将从经济管理领域延伸到社会管理权限。

　　市管县体制是80年代中央发起的全国大力推广的改革，被视为中国在探索自己的城乡发展模式方面的一项重大的制度创新，其意义在80年代曾得到高度肯定；而90年代以来浙江省废除这种体制的种种举措显然也获得了多方拥护并取得了良好效果，浙江省在全国百强县中占据五分之一席位就是明证。

　　湖北、河南等省也先后开始了“强县扩权”的改革，把地级市一级的经济管理权限直接下放给几个重点县，在经济管理方面形成了近似于“省管县”的格局。海南省出于土地面积和人口较少的原因，已经完全实行了“县市分治”，市只管理城市本身，县则由省直接管理。